作為信息時代高技術含量的產(chǎn)物，無人機已成為世界各國加強國防建設和加快信息化建設的重要標志。眾多發(fā)達國家和新興工業(yè)國家，無不重視無人機的研究、發(fā)展和應用。當前，除了在軍事上廣泛應用，無人機在警用、氣象、農(nóng)林，甚至勘探等民用領域也大顯身手，諸多無人機發(fā)展領先國家已將其作為推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、滿足社會經(jīng)濟活動需要的重要手段和重點選擇。不過，與市場飛速發(fā)展不匹配的是，目前無人機的監(jiān)管還缺乏有效手段，從整個行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展上看，無人機需要在市場和監(jiān)管中找到平衡，加快法律法規(guī)的完善，強化標準建設。
熱潮席卷全球
國外民用無人機發(fā)展取得階段性進展。美國NASA成立了無人機應用中心，專門開展無人機的各種民用研究，同美國國家海洋與大氣管理局合作利用無人機進行天氣預報、地球變暖和冰川消融等科學研究。2012年2月14日，奧巴馬簽署了《2012年聯(lián)邦航空管理局(FAA)現(xiàn)代化與改革法》，該法規(guī)的核心是向民用無人機開放空域，促進無人機技術的發(fā)展與應用。以色列是全球范圍無人機設計制造技術較為先進的國家之一，現(xiàn)已組建了一個民用無人機及其工作模式的試驗委員會，并在2012年舉行了國際無人機系統(tǒng)協(xié)會展會。英國已經(jīng)向130多家企業(yè)和政府機構頒發(fā)許可。目前日本擁有2000多架已注冊農(nóng)用無人直升機，操作人員達14000余人，成為世界上農(nóng)用無人機噴藥第一大國。
我國民用無人機起步不算晚。上世紀80年代初，西北工業(yè)大學D-4固定無人機為地圖測繪和地質勘探進行嘗試。1998年，南航在珠海航展中展出“翔鳥”無人直升機，其用途包括森林火警探測和漁場巡邏。近些年由于需求牽引，特別是一些自然災害頻發(fā)，亟須有一種新型災情監(jiān)視評估和搜救手段，從而引發(fā)了有關方面對民用無人機的關注。在汶川、玉樹、雅安地震和舟曲泥石流、天津爆炸等災難中，無人機早已成為一支獨特的應急監(jiān)測和救援隊伍。
民用無人機的應用范圍十分廣泛，包括警用、能源、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、防災救災等，其用戶可以劃分成專業(yè)級和消費級兩種。其中，無人機在農(nóng)業(yè)、能源、防災救災等應用方面擁有巨大潛在市場。以農(nóng)業(yè)領域為例，政策扶持和高效低危的工作效率將催熟未來市場。2013年農(nóng)業(yè)部出臺《關于加快推進現(xiàn)代植物保護體系建設的意見》，提出鼓勵有條件地區(qū)發(fā)展無人機防治病蟲害，為無人機在農(nóng)業(yè)植保領域的發(fā)展奠定了良好的基礎。我國作為農(nóng)業(yè)大國，每年有大量的農(nóng)業(yè)植保作業(yè)，而我國每年農(nóng)藥中毒人數(shù)有10 萬之眾，致死率約為20%，人工噴灑農(nóng)藥對作業(yè)人員的危害很大且效率低下。無人機作業(yè)高度低、飄移少，旋翼產(chǎn)生的向下氣流有助于增加霧流對作物的穿透性，防治效果好。以一架載荷8~10公斤農(nóng)藥的小型無人機為例，每分鐘就可完成1畝的噴灑作業(yè)，效率極高。
國內(nèi)無人機生產(chǎn)企業(yè)已超過400家，從業(yè)人員突破10萬。隨著我國加快推進實施“中國制造2025”，無人機產(chǎn)業(yè)將會成為未來市場焦點。但是由于國內(nèi)缺乏有力的監(jiān)管手段，無人機發(fā)展可能會受到影響。
監(jiān)管亟待加強
與無人機管理相關的組織機構有中國民用航空局、工信部等。其中，中國民用航空局主要負責民用無人機空中交通管理，其下設的中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(AOPA)主要負責部分無人機駕駛員資質管理；工信部裝備司主要負責無人機制造業(yè)行業(yè)管理，無線電管理局主要負責無人機駕駛航空器系統(tǒng)頻率資源的規(guī)劃指配及非航空頻段無線電發(fā)射設備監(jiān)管等。工信部無管局已發(fā)布《關于無人駕駛航空器系統(tǒng)頻率使用事宜的通知》，規(guī)劃840.5MHz~845MHz、1430MHz~1444MHz和2408MHz~2440MHz頻段用于無人駕駛航空器系統(tǒng)。
目前，民航局已出臺《關于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》、《民用無人機空中交通管理辦法》、《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件。但是隨著技術的日趨成熟、應用領域的日益廣泛、飛行活動的日益頻繁，目前仍難以形成有效監(jiān)管。
在法律方面，民用無人機是否屬于航空器目前沒有明確的規(guī)定。在出現(xiàn)法律糾紛時，適用普通不動產(chǎn)的法律制度還是適用航空器的法律制度已成為難題。在空管方面，已出臺的相關文件缺少具體流程、未明確具體管理部門，只籠統(tǒng)地對民用無人機的空域使用進行說明。在技術標準方面，由于國家還沒有形成權威的研發(fā)、制造和設計標準，目前各生產(chǎn)企業(yè)都是依據(jù)自己的標準進行生產(chǎn)，質量參差不齊，再加上大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)是從生產(chǎn)航模或有人駕駛航空器的企業(yè)轉型而來，并非傳統(tǒng)無人機制造企業(yè)，經(jīng)驗不足，產(chǎn)品的性能和適航性難以保證，結果不僅造成重復研發(fā)投入、低水平競爭、資金浪費，還會導致不安全事件的發(fā)生。在產(chǎn)業(yè)管理方面，尚未有一個明確的市場準入標準和法律法規(guī)，對于具備何種條件的企業(yè)能夠有資格生產(chǎn)無人機沒有評價規(guī)定。
為解決以上監(jiān)管問題，提出以下幾點建議。
一是健全法律法規(guī)。明確無人機的法律屬性，即是否界定為航空器，便于在處理法律糾紛時，有適用的法律制度；加快出臺《無人機空域管理規(guī)定》，明確無人機空域申請、管理等相關細則；對于《關于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》中要求的相關操作，明確具體管理部門及操作流程，加強實操性。
二是加強標準化建設。建立無人機標準化工作組織，推進無人機的數(shù)據(jù)傳輸鏈路、數(shù)據(jù)處理、控制系統(tǒng)、導航系統(tǒng)、設備電磁兼容管理等諸多方面相關標準研究。
三是建議加快制定無人機分類標準，完善技術標準、環(huán)保標準、安全標準等行業(yè)標準，研究無人機無線電管控解決方案，逐步提升無人機無線電管控能力。規(guī)范無人機的生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)。
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