近年來(lái)，隨著民用無(wú)人機(jī)的普及，無(wú)人機(jī)擾航、“黑飛”等事件也時(shí)有發(fā)生。如何對(duì)民用無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管，讓民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)能夠健康發(fā)展、讓無(wú)人機(jī)愛好者飛行更安全?
日前，工信部在《關(guān)于對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第6099號(hào)建議的答復(fù)》中指出，《無(wú)人駕駛航空器飛行管理規(guī)定》已列入立法計(jì)劃，擬提交國(guó)務(wù)院向社會(huì)征求意見，力爭(zhēng)2017年底出臺(tái)。
盡管國(guó)家層面的無(wú)人機(jī)飛行管理規(guī)定還在編制中，但不少省份為規(guī)范當(dāng)?shù)孛裼脽o(wú)人機(jī)等航空器的飛行，已陸續(xù)發(fā)布政策對(duì)民用無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。南方都市報(bào)無(wú)人機(jī)研究中心搜集了公開報(bào)道中能查詢到的全國(guó)無(wú)人機(jī)相關(guān)政策，并對(duì)12省份出臺(tái)的無(wú)人機(jī)相關(guān)政策進(jìn)行分析，形成《全國(guó)無(wú)人機(jī)政策分析報(bào)告》。
5-9月至少12省份密集推出無(wú)人機(jī)相關(guān)政策
據(jù)公開報(bào)道，截至2017年10月27日，全國(guó)(除港澳臺(tái))至少有12個(gè)省(直轄市、自治區(qū))公開發(fā)布了14份無(wú)人機(jī)相關(guān)政策，其余19省中至少有11省份的部分地級(jí)市公開發(fā)布了無(wú)人機(jī)相關(guān)政策。
從發(fā)布時(shí)間上看，最早發(fā)布時(shí)間為2017年5月10日。當(dāng)日有兩份文件發(fā)布，分別為：重慶市公安局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)民用無(wú)人駕駛航空器飛行管理的通告》和中國(guó)人民解放軍95561部隊(duì)、西藏自治區(qū)公安廳、民航西藏自治區(qū)管理局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)西藏自治區(qū)軍民航機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域安全保護(hù)和“低慢小”航空器管理工作的通告》。
數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，上述14份文件集中在5- 9月發(fā)布。此前于2017年5月16日，民航局發(fā)布了《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，要求自2017年6月1日起，民用無(wú)人機(jī)的擁有者必須進(jìn)行實(shí)名登記。2017年8月31日后，民用無(wú)人機(jī)擁有者如果未按照管理規(guī)定實(shí)施實(shí)名登記和粘貼登記標(biāo)志的，其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為，其無(wú)人機(jī)的使用將受影響，監(jiān)管主管部門將按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
近三成由多部門聯(lián)合發(fā)布
從發(fā)布主體上看，省人民政府、公安廳(局)、部隊(duì)和民航地區(qū)管理局派出的安監(jiān)局是主要發(fā)布主體。其中，3份文件是以省人民政府的名義發(fā)出，1份是以部隊(duì)名義單獨(dú)發(fā)出，其余10份中公安廳(局)都是發(fā)布主體(之一)。
統(tǒng)計(jì)來(lái)看，有4份政策是由多部門聯(lián)合發(fā)布。
此外，部分地級(jí)市也發(fā)布了無(wú)人機(jī)相關(guān)政策。其中，無(wú)錫市于2017年8月2日發(fā)布了《無(wú)錫市民用無(wú)人駕駛航空器管理辦法》，這也是國(guó)內(nèi)首個(gè)民用無(wú)人機(jī)管理辦法。深圳市也于2017年9月7日發(fā)布了《深圳市民用輕小無(wú)人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》。
政策中最高頻詞為“安全”
監(jiān)管對(duì)象基本分為兩類，民用無(wú)人駕駛航空器和“低慢小”航空器。
以四川省為代表的一些省份出臺(tái)的無(wú)人機(jī)相關(guān)政策中規(guī)定的監(jiān)管對(duì)象是民用無(wú)人駕駛航空器，包括“沒有機(jī)載駕駛員操縱、自備飛行控制系統(tǒng)，最大起飛重量大于0 .25千克(含0.25千克)，并從事非軍事、警務(wù)和海關(guān)飛行任務(wù)的航空器”，不含上述提到的熱氣球、三角翼、航模等航空器。
以廣東省為例，政策中規(guī)定的監(jiān)管對(duì)象是“低慢小”航空器，具體為：“飛行高度低于500米、飛行速度小于200公里/小時(shí)、雷達(dá)反射面積小于2平方米的飛行目標(biāo)，主要包括無(wú)人機(jī)、輕型和超輕型飛機(jī)、輕型直升機(jī)、滑翔機(jī)、三角翼、滑翔傘、動(dòng)力傘、熱氣球、飛艇、航空航天模型、空飄氣球、孔明燈等”，也就是說(shuō)，監(jiān)管的范圍更廣，不僅僅包含無(wú)人機(jī)。
值得注意的是，南都記者通過技術(shù)軟件對(duì)全國(guó)(截至2017年10月27日)公開報(bào)道中能查詢到的上述14份無(wú)人機(jī)相關(guān)政策進(jìn)行分析，政策內(nèi)容中前十位的高頻詞由高到低分別為：安全、機(jī)場(chǎng)、登記、民航、空域、公安機(jī)關(guān)、政府、公共安全、駕駛員、實(shí)名。
無(wú)政策對(duì)夜間飛行進(jìn)行特殊規(guī)定
各地的政策除了上文提到的一些共性內(nèi)容外，還有一些自己的創(chuàng)新。
其中，四川省要求對(duì)全省民用無(wú)人機(jī)的飛行空域?qū)嵭蟹诸惞芾恚瑢⒖沼騽澐譃楣芸乜沼?、?bào)備空域和自飛空域。陜西省沒有對(duì)禁飛區(qū)域進(jìn)行限制，而是劃分了可飛范圍，在可飛范圍內(nèi)飛行無(wú)人機(jī)無(wú)需報(bào)備空域。上述提到的可飛范圍有效期為一年。此外，四川省、江蘇省、重慶市還在政策文件中明確無(wú)人機(jī)駕駛員要取得駕駛執(zhí)照。
禁飛區(qū)劃分方面，14份文件中都有相關(guān)規(guī)定。從時(shí)間上看，14份文件中均未對(duì)夜晚等危險(xiǎn)多發(fā)時(shí)段的飛行進(jìn)行特殊規(guī)定;從空間上看，有13份文件對(duì)禁飛區(qū)域有詳細(xì)的規(guī)定，10份文件規(guī)定了鬧市區(qū)(人口密集區(qū)域)不得飛行。
針對(duì)飛行愛好者多次遇到的申飛手續(xù)不明確問題，有4份文件中詳細(xì)標(biāo)明了飛行愛好者如果想申飛應(yīng)該向哪些部門并需取得何種手續(xù)。
觀點(diǎn)金句
取酬的嚴(yán)管，不取酬的盡量少管。用這個(gè)掙錢的就要嚴(yán)管，老百姓平常玩的就盡量不管。
———中國(guó)航空學(xué)會(huì)無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)專委會(huì)委員、浙江省建德經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(航空小鎮(zhèn))管委會(huì)主任助理郭偉
不要光限制無(wú)人機(jī)這個(gè)器物，而要引導(dǎo)去限制人的行為。
———深圳大疆創(chuàng)新科技有限公司項(xiàng)目經(jīng)理王亞瓊
如果是將民用無(wú)人駕駛航空器的空域申請(qǐng)定位為一種新的行政許可，恐怕在立法上通過是比較困難的事情，因此還不如放開所涉及的部分低空空域，強(qiáng)調(diào)事后飛手、操控者的責(zé)任，強(qiáng)化出事故后的追責(zé)機(jī)制。
——— 北京交通大學(xué)法學(xué)院副教授陶楊
國(guó)際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)，是將空域劃分為A -G共7類。美國(guó)參照其推薦標(biāo)準(zhǔn)，將空域劃分為6類，從高到低，空域的管制要求逐步降低，A類空域(約5500米)以上為絕對(duì)管制，最低的G類空域?yàn)榉枪苤瓶沼颍w行是完全自由的。
———中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通航分會(huì)副總干事、國(guó)家空管委辦公室原副局長(zhǎng)孫衛(wèi)國(guó)
數(shù)據(jù)來(lái)源：據(jù)公開報(bào)道(除港澳臺(tái)、截至2017年10月27日)
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