2020年4月24日，新美國安全中心（CNAS）網(wǎng)站發(fā)布題為《A New Arsenal for Competition：Coercive Economic Measures in the U.S.-China Relationship》的報告，作者是伊麗莎白·羅森伯格(能源、經(jīng)濟與安全項目主任和高級研究員)、彼得·哈雷爾(能源、經(jīng)濟與安全項目兼職高級研究員)和馮愛玲(能源、經(jīng)濟與安全項目副研究員)。報告指出，近年來，中美兩國都已將強制性經(jīng)濟措施作為外交政策和國家安全政策的主流手段，并越來越多地相互采取強制性經(jīng)濟措施。北京正在迅速創(chuàng)新、測試經(jīng)濟脅迫不同的杠桿來源和方式，并從各個案例中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)。
長期以來，美國和中國都使用強制性經(jīng)濟措施來推進經(jīng)濟和外交政策目標。但近年來，兩國都將強制性經(jīng)濟措施作為外交政策和國家安全政策的主流手段，并越來越多地相互采取強制性經(jīng)濟措施。
對美國而言，與過去一直是其經(jīng)濟脅迫主要目標的那些相對較小且不太成熟的經(jīng)濟體不同，中國的經(jīng)濟規(guī)模和全球互聯(lián)互通使其成為采取強制性經(jīng)濟措施時完全不同的目標類型。美國不能簡單地將中國與全球經(jīng)濟隔離。相反，美國必須抓住更具戰(zhàn)略性的重點，要在對美國國家安全重要的領(lǐng)域限制中國的行動，并在美國保持持久影響力的領(lǐng)域提供經(jīng)濟和技術(shù)支持。
最近幾年，美國對中國采取了一系列強制性經(jīng)濟措施。其中最突出的是對約2/3的美國從中國進口的商品加征關(guān)稅。盡管執(zhí)行了中美兩國于2020年1月簽署的第一階段貿(mào)易協(xié)議，關(guān)稅仍在很大程度上維持不變。但是，美國還開發(fā)和部署了一套越來越復(fù)雜的其它強制性經(jīng)濟工具，無論中美是否充分執(zhí)行第一階段協(xié)議并達成更廣泛的第二階段貿(mào)易協(xié)議，這些工具都將在今后的美中關(guān)系中發(fā)揮突出作用。其它強制性經(jīng)濟工具，包括出口管制、限制美國進口以確保美國供應(yīng)鏈、加強對中國在美投資的審查、制裁以及針對中國知識產(chǎn)權(quán)盜竊和中國在美其它活動加強執(zhí)法措施。這套不斷擴展的措施可用于一系列廣泛的美國政策目標，包括經(jīng)濟目標、外交政策目標以及維護美國的技術(shù)優(yōu)勢。
美國在使用這些強制性經(jīng)濟措施方面的成功記錄喜憂參半。盡管關(guān)稅和其它措施已經(jīng)成功地對華施加了某些宏觀經(jīng)濟壓力，但它們并未從北京獲得基本的讓步。有針對性的制裁和執(zhí)法措施同樣對一些中國公司產(chǎn)生了經(jīng)濟影響，但其它中國公司也表現(xiàn)出了抵御美國經(jīng)濟脅迫的能力。為了有效地利用經(jīng)濟脅迫來使中國改變政策，美國需要更好地整合強制措施并與其它政策相結(jié)合，更好地表明意圖和對抗升級，更嚴格地評估影響和成本，并獲得盟國的支持和協(xié)調(diào)各方行動。
就其自身而言，中國似乎認識到要在限制對外經(jīng)濟合作的領(lǐng)域與維持對外經(jīng)濟聯(lián)系的其它領(lǐng)域取得平衡。中國試圖在某些經(jīng)濟部門與美國保持距離，特別是高科技制造業(yè)，進行巨額投資以提高國內(nèi)能力。在中國必須依靠外國合作伙伴提供技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)或制造能力的其它部門，或中國似乎對切斷貿(mào)易沒有明顯興趣的方面，北京一直試圖保持貿(mào)易和投資流動的自由發(fā)展。對美國而言，這是一個動態(tài)的政策環(huán)境。
同時，中國一直在發(fā)展對美國及其盟國的經(jīng)濟脅迫手段。盡管一般來說，中國在直接針對美國或美國目標使用強制性經(jīng)濟措施方面受到限制，但中國越來越多地將目標對準美國盟國。例如，在2018年拘留華為首席財務(wù)官之后，中國對加拿大實施了貿(mào)易限制，并在2019年對澳大利亞實施了貿(mào)易限制，以應(yīng)對在若干問題上日益緊張的局勢，包括澳大利亞決定禁止華為進入澳大利亞5G電信網(wǎng)絡(luò)。中國還威脅要對其它正在考慮是否禁止使用華為5G網(wǎng)絡(luò)的國家施加經(jīng)濟壓力，包括降低經(jīng)貿(mào)關(guān)系的等級。中國的強制性經(jīng)濟措施越來越多地針對國家和地區(qū)以外的私人公司和個人。一個例子是去年，在一位著名的球隊官員批評中國的香港政策后，中國暫停播出美國NBA的比賽。
迄今為止，中國使用經(jīng)濟脅迫的記錄好壞參半。它導(dǎo)致一些脅迫目標改變政策，以更符合北京的喜好，而在另一些情況下，中國的脅迫目標則相對更具靈活性。顯然，北京正在迅速創(chuàng)新、測試經(jīng)濟脅迫不同的杠桿來源和方式，并從各個案例中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)。隨著中國不斷地擴大使用經(jīng)濟脅迫，美國需要系統(tǒng)地評估其脆弱性并制定一套連貫的政策應(yīng)對措施。
本報告為美國行政部門、國會和私營部門的決策者提出了一些關(guān)鍵建議。在基本層面上，美國需要確保其在國內(nèi)進行關(guān)鍵投資，以維持美國的競爭優(yōu)勢。但這還需要加強美國強制性的經(jīng)濟工具包，包括改善對美國對華經(jīng)濟強制性和美國措施影響的脆弱性的評估，以使美國的目標更為清晰，并向中國和盟國傳達美國的政策信號。美國需要加強制定和部署強制性經(jīng)濟措施的政府機構(gòu)，并繼續(xù)對決策者可用的工具包進行現(xiàn)代化。最后，美國需要加強與盟國和美國私營部門的合作，這對于美國對華強制性經(jīng)濟措施取得長期成功至關(guān)重要。
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