美國審計(jì)署無人機(jī)審計(jì)的特點(diǎn)及啟示

     無人機(jī)被廣泛應(yīng)用于軍用和民用領(lǐng)域，與國家利益、民眾切實(shí)利益高度相關(guān)。美國審計(jì)署高度重視無人機(jī)所牽涉的公共利益，密切跟蹤無人機(jī)研發(fā)、應(yīng)用和管制的新形勢。自2008年以來，美國審計(jì)署持續(xù)跟蹤將無人機(jī)整合到國內(nèi)領(lǐng)空的進(jìn)展情況，發(fā)布了10多份審計(jì)報告或證詞。同時，美國審計(jì)署還對國防部、聯(lián)邦航空管理局、國土安全部等部門履行職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)，關(guān)注無人機(jī)操作員訓(xùn)練、無人機(jī)研發(fā)協(xié)作機(jī)制、無人機(jī)所涉及的公民權(quán)利等事項(xiàng)。通過長期多角度關(guān)注無人機(jī)進(jìn)展情況，提出相關(guān)建議，為推動美國無人機(jī)高科技行業(yè)健康發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

一、美國無人機(jī)現(xiàn)狀簡介

    自1990年以來，美國軍用和民用無人機(jī)快速增長，這對聯(lián)邦政府各部門構(gòu)成新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。隨著無人機(jī)功能越來越強(qiáng)，軍事領(lǐng)域的應(yīng)用會更加廣泛。向特定盟國出售無人機(jī)有助于增強(qiáng)美國無人機(jī)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)并推動無人機(jī)的研發(fā)應(yīng)用。例如，英國和意大利使用從美國購買的無人機(jī)搜尋阿富汗塔利班活動的信息?？植澜M織也正在獲取無人機(jī)以收集情報并損害美國利益。除軍用外，無人機(jī)還有許多民用和商業(yè)用途，如執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測、能源行業(yè)監(jiān)控等。

    美國聯(lián)邦政府認(rèn)為無人機(jī)的研發(fā)和應(yīng)用關(guān)系到國家安全利益。由于缺乏成熟的規(guī)則，聯(lián)邦航空管理局只能逐個發(fā)放飛行許可。為將無人機(jī)安全地整合到國內(nèi)航空，2012年美國國會通過《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》，授權(quán)聯(lián)邦航空管理局建立管制規(guī)則。為此，聯(lián)邦航空管理局制定了綜合計(jì)劃和路線圖，以明確將無人機(jī)整合到國內(nèi)領(lǐng)空的責(zé)任和計(jì)劃。2015年2月，聯(lián)邦航空管理局發(fā)布了小型無人機(jī)飛行的立法草案。為降低風(fēng)險，草案規(guī)定小型無人機(jī)只允許在白天、限定區(qū)域、視線之內(nèi)飛行。

另外，由于無人機(jī)應(yīng)用越來越廣泛，并逐漸開發(fā)出更復(fù)雜的系統(tǒng)，許多國家開始關(guān)注無人機(jī)。2005年至2014年，許多國家購置無人機(jī)的數(shù)量翻了一番，一些國家開始允許經(jīng)營性機(jī)構(gòu)在特定環(huán)境下使用無人機(jī)。美國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)者表示，國外無人機(jī)飛行測試引起美國無人機(jī)企業(yè)的關(guān)注，他們希望在不需要遵守聯(lián)邦航空管理局行政規(guī)定的情況下測試其無人機(jī)。

二、持續(xù)跟蹤將無人機(jī)整合到國內(nèi)領(lǐng)空的進(jìn)展情況

    眾議院運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施委員會等部門要求審計(jì)署評估將無人機(jī)安全地整合到國內(nèi)領(lǐng)空的工作情況。為此，審計(jì)署持續(xù)跟蹤將無人機(jī)整合到國內(nèi)領(lǐng)空的進(jìn)展。2008年審計(jì)報告主要關(guān)注以下方面：一是無人機(jī)目前和潛在的用途；二是在國內(nèi)領(lǐng)空安全和遠(yuǎn)距離使用無人機(jī)存在的挑戰(zhàn)；三是聯(lián)邦政府應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的措施。2012年審計(jì)報告主要關(guān)注以下方面：一是2008年審計(jì)署識別的挑戰(zhàn)的現(xiàn)狀；二是聯(lián)邦航空管理局滿足國會要求的進(jìn)展情況；三是新出現(xiàn)的事項(xiàng)。2013年證詞討論了以下事項(xiàng)：一是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和其他無人機(jī)利益相關(guān)方的角色、責(zé)任和合作；二是聯(lián)邦航空管理局執(zhí)行《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》的進(jìn)展情況；三是聯(lián)邦航空管理局和其他機(jī)構(gòu)在應(yīng)對將無人機(jī)整合到國內(nèi)領(lǐng)空所面臨的挑戰(zhàn)方面的研發(fā)工作。2015年證詞討論了以下事項(xiàng)：一是聯(lián)邦航空管理局執(zhí)行《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》取得的進(jìn)展；二是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和私人部門利益相關(guān)者的無人機(jī)研發(fā)工作；三是國外將無人機(jī)整合到國內(nèi)領(lǐng)空的進(jìn)展情況。

三、重點(diǎn)關(guān)注聯(lián)邦航空管理局無人機(jī)管制規(guī)則建設(shè)情況

   管制規(guī)則是政府對經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管理或約束的有效手段，是市場監(jiān)管法治化的主要方式，是公共政策的一種形式。無人機(jī)是影響現(xiàn)有空中交通規(guī)則系統(tǒng)的新事項(xiàng)，管制規(guī)則制定機(jī)構(gòu)需要結(jié)合無人機(jī)特點(diǎn)和用途制定新的管制規(guī)則。聯(lián)邦航空管理局負(fù)責(zé)管理空中交通管制規(guī)則系統(tǒng)的運(yùn)作，為航空器和機(jī)場設(shè)定安全標(biāo)準(zhǔn)，向在國內(nèi)領(lǐng)空運(yùn)行的所有無人機(jī)發(fā)放許可。為確保將無人機(jī)安全地整合到國內(nèi)領(lǐng)空，聯(lián)邦航空管理局還選定了6個無人機(jī)測試中心。近年來，美國審計(jì)署圍繞《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》，定期跟蹤聯(lián)邦航空管理局無人機(jī)管制規(guī)則建設(shè)情況。

    2015年的審計(jì)報告描述了無人機(jī)管制規(guī)則的三種形式：一是向公共實(shí)體發(fā)放豁免或授權(quán)證書；二是向營利組織在內(nèi)的民事主體發(fā)放試驗(yàn)性質(zhì)的特殊適航證書；三是依據(jù)《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》第333條的豁免。同時，審計(jì)署還分析了聯(lián)邦航空管理局和測試中心的合作情況。另外，審計(jì)署還研究了澳大利亞、加拿大、法國、英國的無人機(jī)管制規(guī)則現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)這些國家在無人機(jī)商業(yè)化運(yùn)行方面具有類似的管制規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，審計(jì)報告分析了美國聯(lián)邦航空管理局的立法草案，指出今后聯(lián)邦航空管理局仍需要采取的重點(diǎn)措施。

四、注重評價相關(guān)部門的職責(zé)履行情況

無人機(jī)用途廣泛，除需要關(guān)注無人機(jī)管制規(guī)則建設(shè)情況，還需要分析無人機(jī)管理使用部門的職責(zé)履行情況。為此，美國審計(jì)署多次檢查國防部、國土安全部、聯(lián)邦航空管理局等部門的職責(zé)履行情況。一是審計(jì)署2010年、2014年、2015年三次發(fā)布陸軍和空軍訓(xùn)練無人機(jī)操作員的審計(jì)報告，關(guān)注國防部在無人機(jī)及相關(guān)人員、設(shè)施等方面的活動，分析無人機(jī)操作員訓(xùn)練方面存在的問題，并提出相關(guān)建議。二是2014年審計(jì)署還評價了國土安全部隱私辦公室、公民權(quán)利與自由辦公室對海關(guān)與邊境保護(hù)局無人機(jī)項(xiàng)目的審查報告。三是2013年審計(jì)署評價了美國聯(lián)邦航空管理局無人機(jī)研發(fā)協(xié)作機(jī)制的建設(shè)情況，討論了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和其他利益相關(guān)方的責(zé)任和協(xié)作情況，分析了聯(lián)邦航空管理局與其他實(shí)體研發(fā)工作的進(jìn)展和存在的問題。

五、對我國審計(jì)機(jī)關(guān)的啟示

   無人機(jī)是全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的熱點(diǎn)，其研發(fā)和應(yīng)用密切關(guān)系國家利益、公民權(quán)益。世界各國普遍重視無人機(jī)在軍事民事領(lǐng)域的研發(fā)和應(yīng)用。美國審計(jì)署持續(xù)關(guān)注無人機(jī)的做法，值得我國審計(jì)機(jī)關(guān)借鑒。

  一是密切關(guān)注無人機(jī)發(fā)展的新形勢，推動無人機(jī)政策法律體系建設(shè)。無人機(jī)與現(xiàn)有空中交通工具存在顯著差別。隨著無人機(jī)技術(shù)的逐漸成熟，無人機(jī)在軍用、民用領(lǐng)域的應(yīng)用會漸趨廣泛，成為現(xiàn)有空中交通系統(tǒng)不可或缺的參與者，從而引發(fā)空中交通管制規(guī)則體系發(fā)生重大變化。當(dāng)前，我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，航空、物流、執(zhí)法、監(jiān)測等方面的無人機(jī)應(yīng)用需求持續(xù)快速增長，但是我國無人機(jī)政策法律法規(guī)空白多，尚未納入空管范圍，給相關(guān)領(lǐng)域的管理帶來諸多不便。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)密切關(guān)注無人機(jī)發(fā)展情況，積極推動相關(guān)政策法律體系建設(shè)，為我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好的政策法律環(huán)境。

二是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，推動制定國家層面的無人機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃?！吨袊圃?025》提出，要推動優(yōu)勢和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，推進(jìn)干支線飛機(jī)、直升機(jī)、無人機(jī)和通用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)化。但是，目前我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，研發(fā)力量分散，未形成良好合力，很大程度上制約無人機(jī)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對政府、科研院所、國有企業(yè)無人機(jī)研發(fā)應(yīng)用資源的監(jiān)督，檢查評價政府資助的無人機(jī)科研項(xiàng)目和產(chǎn)學(xué)研用協(xié)作機(jī)制，推動制定國家層面的無人機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，推動加快形成無人機(jī)從設(shè)計(jì)、制造、試驗(yàn)、試飛到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的完整產(chǎn)業(yè)鏈。

  三是通過了解國外無人機(jī)發(fā)展?fàn)顩r，找準(zhǔn)我國無人機(jī)審計(jì)的重點(diǎn)和關(guān)鍵內(nèi)容。各國政府都在緊盯國外無人機(jī)的最新進(jìn)展，以更好地借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，并對比國內(nèi)存在的差距，提出趕超的措施。為深入挖掘美國當(dāng)前無人機(jī)發(fā)展存在的問題，美國審計(jì)署與英國、加拿大、澳大利亞、法國等國家民航當(dāng)局的代表討論了各國無人機(jī)管制規(guī)則情況，與國際民航組織和其他利益相關(guān)者討論了其他國家無人機(jī)發(fā)展?fàn)顩r。鑒于無人機(jī)屬于高科技前沿，我國審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)更具有國際視野，定期觀察國外無人機(jī)發(fā)展現(xiàn)狀，了解國外在無人機(jī)研發(fā)應(yīng)用方面采取的關(guān)鍵舉措，以便全面客觀認(rèn)識我國當(dāng)前無人機(jī)發(fā)展存在的問題，提出推動我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的意見和建議。

四是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與軍隊(duì)審計(jì)部門的協(xié)作和信息共享?！吨袊能娛聭?zhàn)略》提出，世界新軍事革命深入發(fā)展，武器裝備遠(yuǎn)程精確化、智能化、隱身化、無人化趨勢明顯；要深入推進(jìn)軍民融合式發(fā)展，不斷完善融合機(jī)制、豐富融合形式、拓展融合范圍、提升融合層次，努力形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局；加大政策扶持力度，全面推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域、重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域和主要行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)軍民通用。無人機(jī)是軍民融合的重要切合點(diǎn)，只有軍民融合發(fā)展和軍民兩用，才能盡快占據(jù)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，更好地維護(hù)國家利益。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與軍隊(duì)審計(jì)部門的協(xié)作和信息共享，努力消除無人機(jī)審計(jì)的盲區(qū)和空白點(diǎn)，推動構(gòu)建軍民融合的無人機(jī)研發(fā)應(yīng)用協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)軍民資源互通互補(bǔ)互用。