民航局召開通航工作領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議/圖 來源：中國民航報
7月31日，民航局召開通用航空工作領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議。會上，民航局局長馮正霖概括了目前通用航空發(fā)展新形勢，具體如下：放管服力度加大、政策引導(dǎo)效果顯著、制度性障礙仍需破除、發(fā)展活力還需釋放。
會議還發(fā)布了今年上半年的通航發(fā)展數(shù)據(jù)，分析了通用航空發(fā)展的階段性特征，并就做好接下來的通航工作作出了部署。該如何理解這次會議精神，尤其是深入理解通航發(fā)展的新形勢？
一、“放管服”力度大體現(xiàn)在哪些方面？
“放管服”強(qiáng)調(diào)要解放思想，通過深化改革，降低制度性交易成本，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。近年來，民航局大力深化通航“放管服”，具體措施如下：
大力“放權(quán)”
修改《民航法》，取消通航經(jīng)營許可前置審批，改為先照后證，為企業(yè)準(zhǔn)入提供便利；
取消通航短途運輸必須以包機(jī)形式經(jīng)營、不得公開售票的限制，為企業(yè)培育和拓展市場創(chuàng)造條件；
取消通用機(jī)場建設(shè)行業(yè)審批，大幅降低通用機(jī)場頒證條件；
取消部分航空器適航掛簽要求，簡化航空器年檢要求，維修人員配備由企業(yè)自行決定，減少備案和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)；
取消對航空器設(shè)計小改的審批管理，取消經(jīng)營性通航飛行活動油料適航審批，改為備案制。
改進(jìn)“管理”
出臺運輸機(jī)場集中密集停放公務(wù)機(jī)政策，有效緩解機(jī)位緊張問題；
出臺通用航空安保規(guī)則，解決通航安保要求過高和通航人員、物品出入運輸機(jī)場不順暢問題；
出臺無人機(jī)經(jīng)營許可管理辦法，準(zhǔn)入門檻低、申請程序簡單，做到“一次不用跑，全程無紙化”，平均在線頒證時間僅用8.9天。
用心“服務(wù)”
合并受理特殊飛行任務(wù)與飛行計劃申請，減少審批環(huán)節(jié)；
建設(shè)通航飛行計劃管理平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上“陽光審批”；
建立私人飛行計劃報送渠道，提供7×24小時服務(wù)；
增加通航維修人員考試專場和重點保障考點，解決考試資源供給不足問題；
建立應(yīng)急救援飛行計劃綠色通道，簡化急救飛行審批；
在黑龍江、云南等通航飛行量大的地區(qū)設(shè)立飛行人員體檢服務(wù)站，提供方便快捷的體檢鑒定服務(wù)。
二、“政策引導(dǎo)效果顯著”體現(xiàn)在哪兒？
民航局樹立了“放管結(jié)合、以放為主、分類管理”的管理理念，堅持改革創(chuàng)新、試點引路、內(nèi)向用力，促進(jìn)通航施策更加精準(zhǔn)、有針對性和可行性。具體體現(xiàn)：
啟動通航試點，以點帶面推進(jìn)通航發(fā)展：
一是培育企業(yè)“自律”的安全文化。
建立自查自改自報安全管理體系，引導(dǎo)企業(yè)從“他律”向“自律”轉(zhuǎn)變。
二是拓展無人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域。
在贛州、陜西開展無人機(jī)物流配送試點，堅持包容審慎監(jiān)管，探索符合無人機(jī)特點的差異化運行標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式，為無人機(jī)在通航領(lǐng)域的應(yīng)用提供了肥田沃土。順豐在贛州試點取得了經(jīng)營許可與運行許可雙證合一的“運營許可證”。京東在陜西試點截至6月底，已完成常態(tài)化飛行11787架次、飛行6.9萬公里、3709小時，配送7.3萬單快件訂單，貨物重量69.4噸，實現(xiàn)安全運行“零差錯”。
三是經(jīng)營許可與運行許可聯(lián)合審定。
通過減少參與部門、優(yōu)化審批流程、簡化審批材料，大幅壓縮通航企業(yè)開辦時間，降低開辦成本，申辦一家通航企業(yè)壓縮到20天以內(nèi)。
2017年以來，民航局先后批復(fù)9個通航試點項目，具體如下：
東北地區(qū)通航管理改革試點
華東地區(qū)通用航空航空管理服務(wù)平臺建設(shè)試點
華東地區(qū)無人機(jī)研發(fā)試飛基地建設(shè)試點
江西省贛州市南康區(qū)無人機(jī)物流配送應(yīng)用試點
中南地區(qū)載客類經(jīng)營許可、運行許可聯(lián)合審定試點
西南地區(qū)通用航空短途運輸試點
西北地區(qū)通用航空低空空域監(jiān)視與服務(wù)試點
陜西省民用無人機(jī)物流配送經(jīng)營活動試點
新疆地區(qū)“通用航空+旅游”試點
今年上半年，通航各發(fā)展指標(biāo)向好，整體呈現(xiàn)出“熱起來、飛起來”的良好態(tài)勢，前期的政策效果已經(jīng)開始顯現(xiàn)：
通用機(jī)場增量可觀。
1~6月份，93座通用機(jī)場獲得頒證，是歷年頒證總和的1.2倍。目前，已頒證可保障通航起降的機(jī)場達(dá)到404個（含運輸機(jī)場231個）。
凈增118架通用航空器，在冊飛機(jī)達(dá)到2415架，同比增長9.5%；實名登記的各類無人機(jī)達(dá)到23萬架；6月1日實施無人機(jī)經(jīng)營許可以來，截至7月25日，已有2543家企業(yè)在線獲得經(jīng)營許可證。
運營企業(yè)增速迅猛。
新增通航企業(yè)39家，總數(shù)達(dá)到392家。
飛行量漲幅明顯。
截至6月底，已完成飛行43萬小時，同比增長14.7%。
但！！《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確，到2020年，建成500個以上通用機(jī)場，基本實現(xiàn)地級以上城市擁有通用機(jī)場或兼顧通用航空服務(wù)的運輸機(jī)場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。通用航空器達(dá)到5000架以上，年飛行量200萬小時以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業(yè)。當(dāng)前，離實現(xiàn)這個目標(biāo)還有一定距離。因此，要對標(biāo)實現(xiàn)上述目標(biāo)，必須進(jìn)一步破除制度性障礙，釋放通航發(fā)展活力，促進(jìn)通用航空高質(zhì)量發(fā)展。
三、還有哪些制度性障礙需破除？
當(dāng)前，我國通航發(fā)展的階段性特征主要體現(xiàn)在三個方面：一是處在政策法規(guī)調(diào)整期，主要表現(xiàn)為由套用限制向分類施策轉(zhuǎn)變；二是處在監(jiān)管制度轉(zhuǎn)換期，主要表現(xiàn)為由全覆蓋式向精準(zhǔn)式轉(zhuǎn)變；三是處在新興業(yè)態(tài)萌芽期，主要表現(xiàn)為由傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新興業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變。
同時，我國通用航空發(fā)展仍舊面臨一些制度性障礙，包括：低空空域管理改革進(jìn)展較慢、通用機(jī)場審批緩慢，通航飛行補貼制度有待進(jìn)一步完善，運輸機(jī)場對通航服務(wù)收費高，飛行計劃審批不順暢，政策文件宣貫培訓(xùn)和落地執(zhí)行不到位等。破除制度性障礙，主要應(yīng)從以下方面入手：
轉(zhuǎn)變理念
調(diào)整政策法規(guī)，由套用限制向分類施策轉(zhuǎn)變。確立“分類管理、放管結(jié)合、以放為主”的管理理念，在“放”與“管”、“放什么、管什么”、“如何放、怎么管”的問題上做出明確選擇，堅持“法無禁止即可為”、“法無授權(quán)不可為”，研究制定相對獨立的通航法規(guī)體系建設(shè)框架。
分類管理
印發(fā)《民航局通用航空分類管理的指導(dǎo)意見》，通過頂層制度設(shè)計做實通航改革?！兑庖姟返暮诵氖墙ㄔO(shè)“四個一”，即創(chuàng)建一套獨立完整、科學(xué)適用的法規(guī)體系，培養(yǎng)一支融合職業(yè)化與社會化需要的人才隊伍，做實一組創(chuàng)新包容、監(jiān)管適度的工作機(jī)制，搭建一個公開透明、集約共享的服務(wù)平臺。
力爭用2~3年的時間，初步建成與我國通航發(fā)展起步階段相適應(yīng)、有別于公共運輸航空的政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、分類監(jiān)管體系和服務(wù)保障體系。
深化督查
民航局于去年第4季度派出3個督查組開展全覆蓋專項督查，發(fā)現(xiàn)涉及法規(guī)不適用、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管不規(guī)范等方面187個問題。為督促問題整改，制成“問題清單魚刺圖”，在民航局行政審批大廳門口展示，主動接受監(jiān)督。截至6月底，整改完成率達(dá)到85.6%，“魚刺”逐漸減少，得到了行業(yè)和社會的充分認(rèn)可。
民航局通用航空監(jiān)管專項督查問題清單魚刺圖 截至2018年6月30日
精準(zhǔn)監(jiān)管
在中南和東北地區(qū)開展通航監(jiān)管模式調(diào)整試點，由“全覆蓋”向“精準(zhǔn)”監(jiān)管轉(zhuǎn)變；推行“雙隨機(jī)一公開”，企業(yè)法定自查與行政檢查相結(jié)合；以誠信評價結(jié)果精準(zhǔn)配置監(jiān)管資源；監(jiān)管邊界和監(jiān)管責(zé)任由模糊變清晰。
四、如何釋放通航發(fā)展活力？
實現(xiàn)2020年的通航發(fā)展目標(biāo)，國家各部委、民航監(jiān)管機(jī)構(gòu)、空域管理機(jī)構(gòu)、各地方政府等多方要攜手，才能匯聚通航發(fā)展合力，充分釋放通航發(fā)展活力。在過去一年，民航局聯(lián)合各方，推動做了如下工作：
配合有關(guān)部委開展試點示范
配合發(fā)改委等四部委推動通用航空示范推廣項目，在全國范圍內(nèi)遴選短途運輸、航空旅游和體育運動飛行產(chǎn)業(yè)示范地區(qū)；
與衛(wèi)健委聯(lián)合籌劃航空醫(yī)療救護(hù)試點。
落實軍民融合戰(zhàn)略
實現(xiàn)軍民航專業(yè)人才資源互通；
探討依托通航企業(yè)技術(shù)資源優(yōu)勢，與軍方聯(lián)合培養(yǎng)軍用飛行員。
支持地方政府助推通航發(fā)展
支持四川省低空空域協(xié)同管理改革試點工作、山西省發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)示范、江西省發(fā)展通勤航空產(chǎn)業(yè)鏈、海南省打造“通航+旅游”特色產(chǎn)業(yè)和西藏建設(shè)通航應(yīng)急救援基地。
整合企業(yè)優(yōu)勢資源
同中電科簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，與中船工業(yè)開展交流，從全鏈條系統(tǒng)保障視角研究通航運行服務(wù)的解決方案。
當(dāng)前，通用航空發(fā)展正處在新興業(yè)態(tài)萌芽期，主要表現(xiàn)為由傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新興業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變，正在成為部分地區(qū)居民出行新方式；成為應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)新手段；正在引領(lǐng)大眾消費新趨勢；無人機(jī)等新興業(yè)態(tài)方興未艾。從這些階段性特征可以看出，通用航空最明顯的特征是社會化屬性，通航發(fā)展的主體責(zé)任是地方政府。
因此，全方位、多角度釋放通航發(fā)展活力，地方政府要承擔(dān)主體責(zé)任。民航行業(yè)監(jiān)管部門要與地方政府、空域管理部門等一起，創(chuàng)造便利的市場環(huán)境，推動低空空域開放，加強(qiáng)軍民融合發(fā)展，從基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)保障、人才支撐綜合發(fā)力，培育通航消費市場、航空文化，提升通航企業(yè)造血能力，從而進(jìn)一步打通管理通道，匯聚發(fā)展合力。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，地方政府要切實承擔(dān)起促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)安全監(jiān)管等主體責(zé)任，根據(jù)地區(qū)發(fā)展實際，科學(xué)制定支持措施，充分發(fā)揮企業(yè)積極性。
擴(kuò)大通用航空領(lǐng)域政府購買服務(wù)的范圍，完善現(xiàn)有補貼政策。鼓勵企業(yè)和個人投資通用航空業(yè)，支持政府和社會資本合作建設(shè)、運營通用航空。
五、近期，民航局推動通航發(fā)展的重點工作有哪些？
1、啟動一批有價值的試點項目
一是應(yīng)急救援。結(jié)合支持西藏應(yīng)急救援基地工程項目，對西藏自治區(qū)內(nèi)機(jī)場建設(shè)、組建公司、購置費及、開展業(yè)務(wù)和運行方面予以指導(dǎo)和支持。
二是醫(yī)療救護(hù)。與衛(wèi)生部門聯(lián)合試點準(zhǔn)備，初步遴選12家通航企業(yè)、29個城市的百余家醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為首批試點單位。
三是私人飛行。優(yōu)化制度設(shè)計，多渠道降低企業(yè)成本和學(xué)員費用，大力培育航空文化、實現(xiàn)大眾飛行夢。
2、加快推進(jìn)通航法規(guī)的立改廢
從管理事項是否必要、管理標(biāo)準(zhǔn)是否適用、管理方式是否恰當(dāng)和管理程序是否簡便四個要素，全面評估通航規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，并在立法計劃和規(guī)劃中加以落實。
3、加快通航機(jī)場建設(shè)步伐
推動優(yōu)化簡化通航機(jī)場建設(shè)審批流程
確保《通用機(jī)場分類管理辦法》落地
對已建成的通用機(jī)場要盡快頒證
規(guī)范機(jī)場對通航企業(yè)的收費
4、著力提升飛行服務(wù)保障能力
做好《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》，提供飛行計劃、航空情報、航空氣象、飛行情報、告警和協(xié)助救援等功能完備、門類齊全的服務(wù)保障產(chǎn)品。
加快推進(jìn)ADS-B、北斗等技術(shù)設(shè)備在通用航空領(lǐng)域應(yīng)用，提升通用航空器活動的監(jiān)視追蹤能力，實現(xiàn)飛行動態(tài)實時監(jiān)控。
加快完善基礎(chǔ)性航空情報資料體系，尤其是實現(xiàn)目視航圖從無到有。
進(jìn)一步簡化飛行計劃申請審批報備程序。建立空域使用與飛行計劃申請“負(fù)面清單”制度，實現(xiàn)全部飛行計劃在線辦理。
5、不斷完善通航補貼政策
加大對應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等社會公益特征明顯的服務(wù)領(lǐng)域的支持力度。
規(guī)范申請程序，統(tǒng)一各地區(qū)管理局的補貼申報和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。
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