人工智能的發(fā)展，使無人機的功能性得到極大提升，無人機實際上更像是能夠飛行的機器人。具備自主決策的無人機的出現(xiàn)，使得諸多新型風險出現(xiàn)。而簡單地將傳統(tǒng)航空的管理制度套用于無人機之上，也會阻礙科技進步。我們當前關(guān)于無人機的分類存在嚴重缺陷，應(yīng)再行研究無人機的分類標準。
借助于人工智能的發(fā)展，無人機的功能性得到極大提升。與其說它是航空器，實際上更像是能夠飛行的機器人。因此，“無人機系統(tǒng)”的概念應(yīng)運而生。對比“無人機”概念，“無人機系統(tǒng)”更加強調(diào)了無人機自有功能以及其在人為操作下的功能，這是無人機的法律監(jiān)管所要思考的。
人工智能時代與無人機
美國在2012年的《聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化與改革法》將無人機定義為不存在人在機上或機內(nèi)進行操控可能性的航空器。歐盟在《對無人機監(jiān)管的“標準”委員會規(guī)則》中將無人機定義為在運行設(shè)計以及實際運行中沒有駕駛員在機上的航空器。中國民航局發(fā)布《輕小無人機運行規(guī)范（試行）》中，無人機是指由控制站管理（包括遠程操縱或自主飛行）的航空器，也稱遠程駕駛航空器。這一定義實際上沿用了2013年《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》的定義。
一言以蔽之，這種無人機定義的核心指向了無人機對比其他航空器的科技進步在于，在不影響航空器正常運行的情況下可以將駕駛員與航空器相分離這一技術(shù)特點。
目前，我們在查閱美國無人機監(jiān)管相關(guān)規(guī)則的時候，經(jīng)常遇見的詞匯是“無人機系統(tǒng)”，而不是“無人機”。因此，關(guān)于無人機，我們更為重要的是，要獲知其行為的可涉及范圍。
無人機的傳統(tǒng)風險及應(yīng)對
雖然身處于人工智能時代，但是無人機仍然具備航空器的特征，這也意味著其同樣具有傳統(tǒng)風險。
無人機的適航管理
無人機作為航空器的一種，或者說作為產(chǎn)品的一種，需要保證在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的質(zhì)量能夠達到安全標準（初始適航），以及在運行過程中保證其安全狀態(tài)（持續(xù)適航），二者形成了對航空器的適航管理。
輕小型無人機的制造成本以及技術(shù)并不復(fù)雜，以常見的四旋翼輕小型無人機為例，其主要部件為單片機，成本只有幾十元人民幣，并且多附有教程。與此同時也意味著并非只有具有資質(zhì)的廠商可以生產(chǎn)無人機，私人完全可以購買相應(yīng)的材料在短時間內(nèi)制造出相應(yīng)的航空器，這就使得無人機的產(chǎn)品質(zhì)量得不到相應(yīng)的監(jiān)管，造成風險隱患。
在實踐中，中國民航局、美國聯(lián)邦航空局等相關(guān)機構(gòu)都會發(fā)布適航指令，我國收到外國以及區(qū)域適航指令后，轉(zhuǎn)換后作為附件列入《民用航空器適航指令規(guī)定》，從而保證了航空器監(jiān)管的及時性與持續(xù)性。但是面對種類龐雜的無人機，即使對所有的無人機都進行傳統(tǒng)的適航管理，發(fā)布適航指令，如何將這些適航指令有效地傳遞給無人機所有者或者使用者，以及無人機所有者或者使用者是否能夠有效地理解運用適航指令，仍然是難以克服的困難。
目前，我國對無人機適航監(jiān)管基本上遵循有人通用航空器的規(guī)則進行，中國民航局在2009年《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》中要求任何民用無人機在“飛行前”都應(yīng)當參照《民用航空產(chǎn)品和零部件適航證件的頒發(fā)與管理程序》向地區(qū)管理局申請?zhí)卦S飛行證。因此，在適航領(lǐng)域，我國民用無人機需要臨時登記證和特許飛行證。
空域使用許可與空域優(yōu)化使用
空域是為航空活動而劃定的空氣空間?？沼蜿P(guān)系到無人機的實際運行，如果沒有足夠的空域，那就意味著無人機無法進行航空活動。目前，基于領(lǐng)空主權(quán)原則，各國對本國空域進行管理。根據(jù)我國《民用航空法》和《民用航空使用空域辦法》的規(guī)定，我國的空域管理總體由空軍負責，民用航空的班期飛行，按照規(guī)定的航路、航線和班期時刻表進行；民用航空的不定期運輸飛行，由國務(wù)院民用航空主管部門批準，報中國人民解放軍空軍備案；涉及其他航空管理部門的，還應(yīng)當報其他航空管理部門備案。
根據(jù)《民用航空使用空域辦法》，民航所負責的航路航線以及機場周圍的空域的許可納入到由中國民用航空局空中交通管理局負責。由于中國民用航空局空中交通管理局的屬性為事業(yè)單位，因此可以劃歸到“法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”之中。但是，負責其他空域管理的軍隊，是否可以成為行政許可適格的管理主體呢？
傳統(tǒng)意義上而言，軍隊并不是行政主體。但是判斷行政機關(guān)的標準并非是單一的，判斷依據(jù)在于軍隊所實施的行為，如果軍隊所實施的行為為管理公共事務(wù)職能，則可以認定為具有管理公共事務(wù)職能的組織。
目前我國的空域大致劃分為了軍用空域與民用空域，這種劃分方法所重點關(guān)注的是用途。這相當于按照政府用車、軍用車輛、民用車輛劃分出不同的車道，且一般不能混用，這樣的資源配置方式，顯然使得大部分空域的功能并沒有完全發(fā)揮出來，應(yīng)當建立以情境為劃分依據(jù)的空域管理制度。進入到無人機系統(tǒng)時代，航空器的功能從單一走向多元，其任務(wù)可以在瞬間發(fā)生轉(zhuǎn)換，如果仍然采取固有的管理方式，必然將會阻礙我國已經(jīng)取得的無人機系統(tǒng)發(fā)展的先機。
因此，最優(yōu)效率的空域劃分方式應(yīng)當是統(tǒng)一將各類航空器按照緊急程度的不同，分為一般情境、非正常情境以及緊急情境。在一般情境下，包括無人機系統(tǒng)在內(nèi)的各類航空器均需要遵守統(tǒng)一的空中交通規(guī)則，在這種情況下，航空器并不應(yīng)當由于其屬性而享有特殊的規(guī)則。如果空域資源充裕，我們完全可以繼續(xù)按照航空器屬性的方式來進行空域劃分。但是目前我國空域資源緊張，如果需要充分挖掘空域潛力，就需要拋棄屬性劃分方法，而轉(zhuǎn)型為情景劃分。非正常情境與緊急情境下，不同航空器可以按照其所需要行為的目的以及保障需求來遵守特殊的空中交通規(guī)則。
這種劃分方法的優(yōu)勢在于，首先細分了航空活動的緊急程度，特別是糾正了我國將一切軍用航空活動都需要進行優(yōu)先保障的傳統(tǒng)觀點。實際上，例如軍用航空器進行一般性的轉(zhuǎn)場飛行，并不具有緊急性，因此應(yīng)當遵守一般規(guī)則，這就使得空域資源變得有效率；其次，統(tǒng)一的規(guī)則避免了民用航空器、國家航空器、軍用航空器之間在實現(xiàn)軍民融合發(fā)展過程中所可能遇到規(guī)則不同的情況，最大程度保障了轉(zhuǎn)化的順暢。
無人機的新型風險及應(yīng)對
人工智能時代，無人機的功能大大增強，特別是具備自主決策的無人機的出現(xiàn)，使得諸多新型風險出現(xiàn)。
以功能性為標準的無人機分類
《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》按照重量、高度、飛行速度等標準將無人機分為了微型、輕型、小型、中型、大型，并且在諸多方面給予微型、輕型、小型無人機以管理制度豁免。誠然，微型無人機在重量、高度、飛行速度對于生命與財產(chǎn)安全方面的影響的確要小于其它類型的無人機，但是，不可避免的是微型、輕型無人機有可能搭載相應(yīng)設(shè)備，從而具備強大的功能。因此，當前的分類存在嚴重缺陷。無人機作為航空器，顯然在重量、高度、飛行速度等方面存在風險，但是更大的風險則是來自于功能性。特別是功能廣泛的無人機，在造福人類的同時，被濫用的可能性也極大。所以，應(yīng)該再行進行功能固化的無人機與功能非固化的無人機的分類，以此為標準，結(jié)合重量、高度、飛行速度，再行考慮相應(yīng)的豁免。
就功能性而言，無人機既可以從事國家任務(wù)或軍事任務(wù)，也可以進行民用任務(wù)，包括客、貨、郵運輸?shù)倪\輸航空活動，也可以從事作業(yè)飛行的通用航空活動，這就意味著當前關(guān)于民用航空的行政許可是適用于無人機的。但是考慮到無人機尚處于發(fā)展過程中，簡單地將傳統(tǒng)航空的管理制度套用于無人機之上，有可能會阻礙科技進步，因此，未來應(yīng)當考慮以條文暫停適用的形式，給予無人機相應(yīng)的行政許可豁免。
無人機侵害行為的責任分配
從目前我國無人機的發(fā)展來看，輕小型無人機往往由玻璃纖維或者工業(yè)塑料制成，并且電子信號設(shè)備設(shè)施并沒有像有人機一樣完備，加之目前的有效監(jiān)控系統(tǒng)往往針對陸地（例如主干道路上的監(jiān)控攝像頭），因此難以進行有效探測與預(yù)警；加之無人機的數(shù)量之龐大，取證非常困難，遠遠超過了目前民航監(jiān)察員以及相關(guān)執(zhí)法力量的能力范圍。
無論是我國的《民用航空法》還是相關(guān)國際公約的討論中，對“航空器（Aircraft）”和“航空行為（Aviation behavior）”都存在概念的混淆使用。例如在《芝加哥公約》第三條“Civil and state aircraft”中，采用了“Aircraft used in military，customs and police services shall be deemed to be state aircraft”的定義方式。實際上對于“……used in military，customs and police services……”討論的內(nèi)涵是“航空行為”，但是卻采用諸如state aircraft的“航空器”進行概念化處理，使得“物”與“行為”發(fā)生了錯位。因此在實踐中就出現(xiàn)了針對“無人機”而不是“無人機行為”的監(jiān)管，實際上無人機的功能本質(zhì)上并沒有好壞之分，關(guān)鍵在于操控者的意圖。
人工智能時代無人機具有自主決策功能，因此在發(fā)生事故的時候，不能將責任簡單歸結(jié)于操控者，而是需要結(jié)合自主決策對于事故發(fā)生的影響程度來進行分析。特別是由于自主決策而發(fā)生的事故，應(yīng)當以產(chǎn)品質(zhì)量責任論。
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