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【中國安防展覽網(wǎng) 市場分析 】為實(shí)現(xiàn)對無人駕駛航空器的依法管理，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》，并于2018年1月26日通過工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布了關(guān)于公開征求《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》意見的通知，在工信部上對外征求意見。這一條例不僅回答了上述人們關(guān)心的問題，也是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對無人機(jī)管理與發(fā)展做出部署。
無人機(jī)(Unmanned Aerial Vehicle)是指沒有機(jī)載駕駛員操縱，而在外部空間進(jìn)行控制的航空器。隨著無人機(jī)研發(fā)技術(shù)逐漸成熟，生產(chǎn)成本大幅降低，無人機(jī)在各個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，除軍事用途外，還包括農(nóng)業(yè)植保、電力巡檢、警用執(zhí)法、地質(zhì)勘探、環(huán)境監(jiān)測、森林防火以及影視航拍等民用領(lǐng)域，且其適用領(lǐng)域還在迅速拓展。
與此同時(shí)，無人機(jī)在推廣和使用過程中，也出現(xiàn)了一系列的安全隱患和監(jiān)管漏洞，比如誤闖禁飛區(qū)、小區(qū)飛行干擾休息等，這類現(xiàn)象對公共安全和個(gè)人權(quán)益造成一定影響，并不斷有聲音呼吁制定對無人機(jī)的專項(xiàng)管理?xiàng)l例。
一、無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)
為實(shí)現(xiàn)對無人駕駛航空器的依法管理，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》，并于2018年1月26日通過工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布了關(guān)于公開征求《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》意見的通知，在工信部上對外征求意見。這一條例不僅回答了上述人們關(guān)心的問題，也是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對無人機(jī)管理與發(fā)展做出部署。
2月28日意見征求已結(jié)束，法規(guī)有望年內(nèi)出臺。
《征求意見稿》是我國首次在國家層面對無人機(jī)的規(guī)范和管理作出部署?！墩髑笠庖姼濉吩谧鹬匚覈沼蛭撮_放的實(shí)際情況下，對滿足一定監(jiān)管要求的無人機(jī)合理開放了120米以下的空域，破除了“黑飛”的誤解，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和無人機(jī)愛好者來說是一大利好。
無人機(jī)是近年迅速興起的新型科技產(chǎn)品，各地相關(guān)部門在監(jiān)管過程中往往缺少有效的法律依據(jù)和監(jiān)管措施。《征求意見稿》積極回應(yīng)社會關(guān)切，主動適應(yīng)無人機(jī)行業(yè)發(fā)展的新形勢，充分借鑒國外管理的成功經(jīng)驗(yàn)，亮點(diǎn)頗多，最突出的亮點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：
第一，《征求意見稿》貫徹了國務(wù)院“放、管、服”改革的理念?！墩髑笠庖姼濉钒凑辗旨壏诸惞芾淼霓k法，將無人機(jī)分為兩級三類五型。一方面，對風(fēng)險(xiǎn)高的無人機(jī)，采取嚴(yán)格管理的方式，保障飛行安全;另一方面對風(fēng)險(xiǎn)小的無人機(jī)，根據(jù)具體類型完全放開或者簡化管理措施，方便企業(yè)和群眾使用。此外，《征求意見稿》突破現(xiàn)行“所有飛行必須預(yù)先提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施”的規(guī)定， 取消了微型無人機(jī)在禁止飛行空域外飛行的申請程序，簡化了輕型無人機(jī)的申請程序，縮短了緊急任務(wù)飛行申請的時(shí)間間隔。這些規(guī)定將極大的方便企業(yè)和群眾的生產(chǎn)和生活，為今后無人機(jī)行業(yè)的健康發(fā)展提供了重要的政策支持。
第二，《征求意見稿》體現(xiàn)了多維、開放、立體的監(jiān)管思路?！墩髑笠庖姼濉吩趯o人機(jī)的監(jiān)督管理上，從生產(chǎn)、銷售、使用各個(gè)環(huán)節(jié)均作出了明確細(xì)致的要求，改變了以往各部門監(jiān)管過程中權(quán)責(zé)不清的問題。比如，《征求意見稿》規(guī)定國家統(tǒng)籌建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機(jī)綜合監(jiān)管平臺，民用無人機(jī)飛行動態(tài)信息與公安機(jī)關(guān)共享，這一規(guī)定防止了監(jiān)管過程的冗雜，可以顯著提升監(jiān)管效率。此外，《征求意見稿》提出飛行空域和計(jì)劃的審批情況應(yīng)當(dāng)接受社會和用戶監(jiān)督，可以充分發(fā)揮社會和個(gè)人在無人機(jī)監(jiān)管中的作用。
第三，《征求意見稿》照顧了特殊行業(yè)的需求，滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需要。目前，無人機(jī)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮的作用越來越明顯，且由于其飛行高度低，飛行速度慢，安全風(fēng)險(xiǎn)低，但作業(yè)效率高，作業(yè)面積廣，在一些農(nóng)田、牧場等人口稀少地帶，無人機(jī)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力?！墩髑笠庖姼濉穼Ψ蠗l件的植保無人機(jī)給予了特殊政策，包括配置特許空域、免予計(jì)劃申請等，這些規(guī)定可以避免未來?xiàng)l例在適用過程中與社會生產(chǎn)實(shí)際相互沖突的狀況，有利于法律在執(zhí)行中的權(quán)威性和針對性。
第四，《征求意見稿》明確了無人機(jī)的分類情況。據(jù)條例的管理對象全面覆蓋各類無人機(jī)，范圍由250克以下至150公斤以上，包含民用、警用、軍用等不同類別。條例明確，遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無人機(jī)。而模型航空器的管理規(guī)則，今后由體育部門會同其他相關(guān)部門另行制定。
結(jié)合重量、速度等因素，無人機(jī)又被分為微型、輕型、小型、中型、大型五大類。
條例明確，除微型無人機(jī)外，凡是空機(jī)重量不超過4000克，最大起飛重量不超過7000克，最大飛行速度不超過每小時(shí)100千米，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器，都屬于輕型無人機(jī)。據(jù)大疆無人機(jī)公司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前我國無人機(jī)市場上約90%的產(chǎn)品都屬于此類。
專家表示，細(xì)化分類的目的在于精細(xì)化管理，對小型及以上的產(chǎn)品加強(qiáng)監(jiān)管，對普通群眾最常使用的微型、輕型產(chǎn)品盡量放寬限制，管理兼顧開放。如條例明確，中型、大型無人機(jī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適航管理。微型、輕型、小型無人機(jī)投放市場前，應(yīng)當(dāng)完成產(chǎn)品認(rèn)證。銷售除微型無人機(jī)以外的民用無人機(jī)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)備案，并核實(shí)記錄購買單位、個(gè)人的相關(guān)信息，定期向公安機(jī)關(guān)報(bào)備。
第五、明確了我國的空域管制類空域劃分。條例充分尊重現(xiàn)有的空域管理特點(diǎn)，在維持整體制度不變的情況下，對120米、50米的安全高度進(jìn)行了突破，向輕型無人機(jī)和微型無人機(jī)釋放120米以下、50米以下的空域，在保障安全的前提下，疏導(dǎo)了正常合理的飛行需求。
條例明確，除空中禁區(qū)、機(jī)場、軍事禁區(qū)、危險(xiǎn)區(qū)域等周邊一定范圍內(nèi)，微型無人機(jī)無需批準(zhǔn)可以在真空50米以下空域飛行，輕型無人機(jī)可以在真空120米以下空域飛行。
專家表示，民用無人機(jī)，特別是微型與輕型無人機(jī)的操作使用準(zhǔn)備時(shí)間普遍比較短，無固定起降點(diǎn)，飛行量巨大，應(yīng)用較為廣泛，傳統(tǒng)通航式的管理早已不能適應(yīng)當(dāng)下的應(yīng)用習(xí)慣。條例一方面通過明確管控空域，以及管控空域飛行需求的申請與審批制度，保障基礎(chǔ)安全；另一方面，釋放出適飛空域，為群眾與企業(yè)提供合法合規(guī)飛行的權(quán)利，為社會生產(chǎn)生活提供了效率與便利?？梢哉f，條例為逐步進(jìn)入自動化、智能化的科技社會做出了準(zhǔn)備，是重要的管理方法探索。
此外，條例綜合無人機(jī)產(chǎn)品特性、飛行量、飛行目的、用戶使用習(xí)慣等多種因素考慮，提出微型無人機(jī)在禁止飛行區(qū)以外飛行，無需提交飛行計(jì)劃；由國家建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機(jī)綜合監(jiān)管平臺，輕型無人機(jī)如在適飛空域內(nèi)飛行并通過監(jiān)管平臺報(bào)送飛行動態(tài)，亦無需提交飛行計(jì)劃等。通過技術(shù)手段，減少用戶負(fù)擔(dān)，提升管理效率。
目前，《征求意見稿》剛剛結(jié)束意見征求，距離法規(guī)的正式出臺還需一定的時(shí)間。法規(guī)出臺后，在執(zhí)行中還需要各地政府配合上位法制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。我們期待著各地在未來推出既符合上位法“開放、服務(wù)”精神，又符合地方實(shí)際的管理規(guī)定，為無人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。
二、治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)
2017年1月，公安部在公布《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》，向社會征求意見，其中第46條增加規(guī)定：違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機(jī)、動力傘等通用航空器、航空運(yùn)動器材的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。
三、《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)
2017年9月7日，深圳市人民政府法制辦公室7日發(fā)布《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》，強(qiáng)調(diào)用科技手段對無人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管容易對民航以及公共安全造成隱患的消費(fèi)級無人機(jī)以及部分航空模型，并對限飛和禁飛區(qū)進(jìn)行了區(qū)分。
在監(jiān)管對象方面，考慮目前對民航以及公眾安全造成威脅的主要是消費(fèi)級無人機(jī)，該辦法將監(jiān)管對象界定為大于等于0.25千克、小于7千克的輕小型無人機(jī)，同時(shí)，加載飛行控制模塊或者使用衛(wèi)星和圖像下傳輔助飛行的航空模型也納入監(jiān)管。
在關(guān)于監(jiān)管范圍方面，該辦法從生產(chǎn)、銷售、飛行以及安全管理活動等方面進(jìn)行全鏈條管理。記者注意到，辦法提出銷售環(huán)節(jié)中不得銷售不符合深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無人機(jī)技術(shù)規(guī)范的無人機(jī)，不得將無人機(jī)改裝、破解系統(tǒng)后銷售，使用環(huán)節(jié)上包括禁止改裝、破解無人機(jī)等。
在無人機(jī)的技術(shù)規(guī)范上，辦法明確規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括激活認(rèn)證、衛(wèi)星定位、自動返航、電子圍欄、飛行記錄、平臺接入等技術(shù)要求。該辦法的制定機(jī)構(gòu)表示，由于無人機(jī)屬于科技產(chǎn)品，對其監(jiān)管更多的是依賴科技手段，例如通過無人機(jī)云系統(tǒng)或者監(jiān)控平臺和其他飛行控制設(shè)備監(jiān)察無人機(jī)飛行、對禁飛區(qū)、限飛區(qū)設(shè)置電子圍欄等。此外，深圳市作為無人機(jī)之都，應(yīng)當(dāng)以更加包容的態(tài)度支持無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在確保安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間取得平衡。所以與其他地方“一刀切”的政策不同，該辦法區(qū)分出禁飛區(qū)和限飛區(qū)，將機(jī)場障礙物限制面以及民航航路、航線列入禁飛范圍，而將機(jī)場障礙物限制面外、距機(jī)場跑道兩側(cè)各10公里、跑道兩端各20公里范圍內(nèi)設(shè)為限飛區(qū)，嚴(yán)格控制飛行高度。
四、《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》
關(guān)于購買者實(shí)名認(rèn)證，2017年6月起實(shí)施的《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》規(guī)定：在我國境內(nèi)最大起飛重量為250克及以上的民用無人機(jī)，擁有者必須按規(guī)定實(shí)名登記，民航局航空器適航審定司是登記系統(tǒng)管理單位。至于銷售企業(yè)是否向公安機(jī)關(guān)備案并核實(shí)信息等并沒有要求。
《條例》征求意見稿擬對買賣雙方提出要求。銷售除微型無人機(jī)以外的民用無人機(jī)的單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)備案，并核實(shí)記錄購買單位、個(gè)人相關(guān)信息，定期向公安機(jī)關(guān)報(bào)備。購買除微型無人機(jī)以外的民用無人機(jī)的單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)通過實(shí)名認(rèn)證，配合做好相關(guān)信息核實(shí)。
五、深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)
深圳市法制辦起草的《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》中，擬規(guī)定除在室內(nèi)或攔網(wǎng)內(nèi)等隔離空間飛行外，禁止未滿8周歲的未成年人飛行無人機(jī)。已滿8周歲、未滿16周歲的未成年人應(yīng)當(dāng)在成年人的陪同下飛行無人機(jī)。
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